根據市委工作部署，市政協將“加快交通基礎設施建設”作為2015年協商專題，組織專題調研組，圍繞如何加快構建區域綜合交通運輸體系,推動汕尾實現振興發展的目標開展專題調研。調研采取召開座談會、個別訪談、實地考察以及組織到東莞、惠州參觀學習等方式進行，就當前汕尾市交通基礎設施建設情況進行深入分析，并提出相關思路與對策。現就調研情況報告如下：

一、我市交通基礎設施建設基本情況

近年來，市委、市政府深入貫徹落實省促進粵東西北地區振興發展戰略，堅持心無旁騖向西發展，主動融入珠三角，按照立足大交通、建設大環境的定位，緊緊抓住交通基礎設施建設這個振興發展的抓手，促進了公路、鐵路、港口、站場等城市交通基礎設施的建設。編制實施了《綜合交通規劃》、《汕尾港總體規劃》、《廣東汕尾新區基礎設施建設專項規劃》等規劃，對汕尾新區內的綜合交通規劃進行了細化和完善。

公路建設步伐加快，截止2014年底止，我市高速公路1條，國道1條，省道5條，縣道25條，公路總通車里程有5470.427公里（詳見表1），其中：一級公路95.804公里、二級公路645.716公里、三級公路339.053公里、四級公路4044.75公里、等外路234.049公里。全市744個行政村公路里程2007公里100%實現硬底化，3686個自然村50%的路面也實現了硬底化；港口建設成效明顯，汕尾港現有汕尾港區、汕尾新港區（紅海灣）、海豐港區、陸豐港區等4個港區和7個作業區，擁有各類生產泊位30個，其中萬噸級碼頭泊位2個，3千～5千噸級碼頭泊位7個，已建成或正在規劃建設的一批專用碼頭，包括有紅海灣電廠碼頭、華潤電廠碼頭、陸豐核電碼頭、甲湖灣電廠碼頭等，最大碼頭靠泊能力為汕尾電廠專用的10萬噸級煤炭碼頭。汕尾港設計年吞吐量能力為1600萬噸，集裝箱年通過能力為5萬TEU。2014年汕尾港貨物吞吐量為650萬噸，同比增長5%。汕尾港口岸紅海灣港區已通過國家驗收并對外開放；鐵路實現歷史性突破，廈深鐵路已建成通車,其中，汕尾段長112公里，經過陸豐市、市城區、海豐縣，境內設陸豐、汕尾、鲘門三個站。同時，廣州至汕尾鐵路前期工作加快推進，2016年將動工建設，龍川至汕尾鐵路已列入“十三五”建設規劃；站場等配套建設不斷完善，在2011年底，我市完成了42個鄉鎮客運站和744個行政村候車亭建設任務，符合通客運班車條件的724個行政村全部開通客運班車，基本實現省制定的100%鄉鎮有站、符合通客運班車條件的行政村100%有候車亭的農村客運服務均等化工作目標。目前，全市四級及以上汽車客運站10個，其中一級站1個（海豐汽車客運總站），二級站3個（汕尾汽車總站、陸豐汽車總站和海豐南湖客運站）；三級站4個（汕尾霞洋汽車客運站、陸豐城北客運站、陸河縣汽車客運站、海豐縣云嶺汽車客運站）；四級站2個（陸豐碣石、甲子汽車站）；簡易站53個；資金投入不斷增加，交通基礎設施建設投入逐年增加。2014年全市完成交通基礎設施建設投資32.2億元，比上年翻一番,是2011年的3.6倍，其中高速公路建設投入23.98億元。今年上半年，全市交通建設完成投資18.52億元,同比增長53.1%,其中,高速公路15.78億元,同比增長73.2%。鐵路建設和高速公路建設在近幾年我市交通基礎設施投資份額中占據了主導地位。“十二五”期間，全市投入交通基礎設施建設資金預計達120億元，比“十一五”期間增長26.6%。

二、存在主要問題

我市交通基礎設施雖逐年得到完善，但與城市建設、發展水平相比還有較大差距，這些問題和困難，既有歷史欠帳較為累積下來的問題，也有交通相關職能部門在發揮主觀能動性方面動力不夠的問題，

主要有以下幾個方面：

   （一）交通基礎設施薄弱，對經濟社會發展支撐力不足     1.總量不足。全市的道路主要是以東西向區域性交通為主，南北向鐵路、高速公路等還在做前期工作，綜合交通體系還不夠完善，境內現有1條廈深鐵路，1條深汕高速公路，國省道6條380公里。公路密度為每百平方公里111.5公里，在全省居第14位，排在粵東各市后面，遠遠低于全省平均水平。

2.質量不高。如下表所示，我市高速公路在里程和占總里程比例上與粵東三市相近，但與惠州、東莞等珠三角地區相比，差距十分明顯。此外，路網的技術水平偏低，全市一級以上公路只有206.8公里，占全市公路總里程3.7%，低等級公路相對較多，路網結構和質量十分落后，部分路段路面破損較為嚴重，特別是深汕高速汕尾段只有4車道，高峰時段飽和度高達1.8，無法承擔大量區域交通壓力。加速高等級公路的建設，提高農村公路的技術等級，應是路網建設的急中之急。

表1：汕尾與周邊市公路基本情況表

3.銜接不暢。在對外交通方面，鐵路、高速公路、港口等重大區域交通與珠三角腹地的聯系不足，嚴重影響汕尾的輻射能力，缺乏南北向鐵路和高速公路，與粵東北、贛西南聯系較弱。在對內交通方面，市內各縣（市、區）在路網銜接上不夠順暢，目前連接陸豐至城區的城市快速干道還處于前期階段；市區交通道路建設不夠均衡，路面窄、路況差，疏散能力弱，由于歷史原因舊城區路網錯位，“Y”字形、“T”字形交叉路口較多，南北向與東西向交通組織相互交疊，交通沖突點多，欠賬較多，尤其是汕尾大道西側片區較大部分路段尚未建設，紅海西路、香洲路、海濱路等向西延伸道路存在較多斷頭路，造成市城區部分街道十分擁堵，交通秩序混亂，塞車現象時有發生。

4.配套不全。全市客運站點等級相對較低，一級站只有1個，客運樞紐分步分散。公交配套建設較為滯后，線路、站點設置不夠全面，站臺設施破舊，缺乏管理。停車設施建設相對滯后，市區停車位缺口約3000輛，停車供需矛盾突出，配建停車位供應不足。慢行交通網絡破碎，大部分道路沒有“機非”分離設施，機動車擠占慢行路面情況嚴重，交通管理和設施建設需進一步完善。

   （二）建設資金缺口大，制約著大交通的發展

    1.補助標準低。省對我市各縣（市、區）公路補助標準分別是：陸河縣按少數民族縣、原中央蘇區及省重點扶貧縣的標準，海豐縣按山區縣標準，城區、紅海灣、華僑區按東西兩翼的標準補助。近年來，我市交通基礎設施建設資金主要來自上級補助渠道，市縣兩級財政投入交通基礎建設幾乎空白。上級在國省道和縣鄉公路補助偏低，由于地方財政困難，以致交通建設配套資金沒有及時落實到位，造成一些項目計劃下達后難以動工建設，或工程開工建設后進度較慢，給公路建設帶來了很大的阻力。

2.資金結構單一。我市交通基礎設施建設資金主要來自上級補助渠道，資金來源渠道窄，且結構單一，雖然對組建交通投融資公司有了初步方案，對金融機構貸款、“政府購買服務”、PPP、增資擴股等融資模式進行了積極的探索，但沒有具體的實施，至2014年向銀行貸款進行項目融資方面還是空白。與周邊的地區相比，汕尾在交通融資方面顯然是落后的（表2），同時，受項目開放度不足、招商機制不完善等因素影響，當前我市通過項目招商和社會參與推動大交通建設的工作機制缺乏，是形成大交通項目建設資金壓力的重要因素之一。

表2：2013-2014年度三市交通基礎設施建設投融資

基本情況表

3.農村道路管養和改造等后續資金不足。我市農村公路普遍存在公路等級低、附屬設施不完善，抗災能力差等問題，公路養護管理難度大。隨著我市農村公路里程的不斷增長，養護管理資金缺口進一步擴大。據統計，全市日常養護管理資金每年需1.3億元，而省每年下達我市汽車養路費切塊資金和手扶拖拉機、摩托車養路費替代性返還收入僅1606萬元，每年日常養護經費缺口11467萬元。資金缺口的主要原因是我市2007年底前手扶拖拉機、摩托車養路費征收極少，全市只有863萬元，而費改稅后一直以2007年底基數返撥我市。2009年公路養路費改稅后，我市大部分農村公路養護管理人員工資經費仍未納入本級地方財政預算，只能靠擠占公路養護專項資金維持，公路養護費“養人不養路”問題突出。同時，農村公路橋梁改造資金缺口大。經排查，全市急需改造的四、五類危橋54座，改造資金4500萬元；按照國務院、交通運輸部要求，全市2020年底前必須完成公路安全生命防護工程整治路段1596.88公里，預計需資金1.45億元。而上級一般項目補助資金比例不超過50%，缺口資金需地方配套，鑒于我市財政困難，專項養護配套資金難以籌措到位。

   （三）征地拆遷難、前期工作滯后，影響了重點交通項目建設推進

近年來，交通重點工程建設投資主體呈多元化格局，建設用地規模趨大，交通建設征地拆遷工作的重要性、復雜性日益凸顯。我市征地補償標準自2008年制訂以來沒有進一步修訂，補償標準跟不上物價的上升，標準偏低，不同項目之間補償標準不一，造成群眾對征地補償的合理要求等心理預期出現不同程度的落差；交通規劃與土地利用總體規劃相互銜接不暢，交通規劃相對滯后，導致在具體實施的過程中對比其他建設項目的征地，均會出現規劃選址、組件報批、實際操作、遺留問題困難等客觀原因存在，如廈深鐵路項目的征地報批至今尚無法全面完善手續。由于征遷矛盾大，造成工期延誤，工程推進困難，制約工程的建設進度。

此外，交通運輸部門作為經濟社會發展的“先行官”，在發揮部門的主觀能動性方面還存在不足，例如，站在全國、全省及區域性全局和戰略的高度考慮交通建設發展有所欠缺，在敢為人先、走創業創新之路方面還是不夠，未能全面推動我市交通科學、快速發展。 

    三、建議和意見

毋容置疑，交通基礎設施建設滯后是汕尾加快發展的主要瓶頸，構建完善的綜合交通體系是汕尾振興發展的首要任務、題中要義。抓好汕尾交通基礎設施建設，必須堅持“規劃引領、適度超前、重點突出、統籌建設”的原則，各職能部門要主動作為，以融入珠三角為戰略導向，以交通大會戰為抓手，集中精力、財力、資源加快建設一批重點交通基礎設施項目，以改革創新的舉措強化資金、土地、政策、機制等要素保障，促進交通基礎設施“提質升級”，為我市向西發展、振興發展提供優越的先行條件。

    （一）加快“兩網一港一樞紐”綜合交通體系建設

1.大力發展區域交通，強化汕尾作為珠三角經濟圈與海西經濟圈中間節點、沿海高速與粵東北出海通道交匯點的樞紐作用，構建“西融珠三角、東接汕潮揭、北聯粵東北、南通港澳臺”的對外交通體系。充分發揮汕尾海岸資源富集和連接珠三角的優勢，積極實施融珠戰略，統籌規劃高速公路、鐵路與深莞惠等市相互銜接，共建共享重大區域交通設施，提高綜合交通運輸水平。鐵路方面，抓緊抓好廣州至汕尾鐵路、龍川至汕尾鐵路的前期工作，促使廈深鐵路加密班次，加強與深圳北站、深圳機場、惠州站等的聯系，增強區域融合功能，打造“一縱兩橫”鐵路網絡。軌道交通方面，爭取把珠三角城際軌道交通網延伸至汕尾，適時啟動惠州至汕尾城際軌道規劃建設，對接深惠城際軌道東延線。高速公路方面，加快推進潮惠高速汕尾段建成通車，加快興寧至汕尾高速（汕尾段）啟動建設和深汕高速的拓寬建設，并優化三條高速公路與現有國省道、快速干道聯系互通，做好河源-惠州-汕尾（合作區）高速、廣州至汕尾高速等前期工作，構建區域性高快速路網絡。

    2.大力發展城市交通，大幅度提高城際交通基礎設施容量，加快市域主干道建設，構建服務于城市空間布局發展的骨架交通網絡。加快公路網、城市快速干道規劃建設，以交通干線建設為重點，提高縣際線路等級及通達深度。利用我市現有的市域快速路與干線性主干道，打通市城區至各縣（市、區）之間主要交通節點，構建汕尾城區、海豐、陸豐及陸河快速路和主干道交通體系，形成綜合交通樞紐，加快城市拓展。公路方面，加快推進珠東沿海快速通道汕尾市區至陸豐段及海豐（支線）前期工作；利用汕馬公路、風飛山-捷勝、遮浪-大湖、碣石-甲子等線位，規劃建設濱海快速通道，首期可規劃建設市區（品清湖）-捷勝-遮浪濱海快速通道；完善國防公路沿海快速通道紅海灣-海豐大湖-陸豐上英公路；加快馬宮-紅草-陶河公路前期工作；加快國道324線后門-小漠段改造工程。軌道交通方面，預留控制好城市軌道建設線位，適時啟動海豐-陸豐主線，陸豐沿海重點鎮主線，合作區各鎮主線，陸豐-陸河支線；規劃建設海豐至紅海灣支線等城際軌道建設。

    3.大力發展民生交通，實施公交優先，大力提高公共交通服務水平。市區道路方面，不斷優化市區交通網絡，重點要以紅海西路立項動工為突破口，堅決打通市區一批斷頭路，加快推進站前路、站前橫路、工業大道西段、環湖路、新湖大道、金湖路、金鵬路、文德路建設及改造，不斷改善市民出行條件。公交方面，堅持優先發展公共交通戰略，推進城市公共交通基礎設施建設工作，完善中心城區公交網絡及路線，推動電動綠色公交全覆蓋，提高全市公交化。加強主城區、海豐、陸豐、陸河及深汕合作區組團間聯系的骨干公交快線網絡，重點打造中心城區與海豐、紅海灣之間，海豐與陸豐之間強度近1萬人次的公交干線網絡。站場設施方面，加強客運樞紐建設，在完善建設好汕尾火車站配套汽車客運樞紐和貨運物流中心的基礎上，逐步配套陸豐、鲘門兩個站點的客貨運接駁設施，改造完善現有10個客運站。交通管理方面，加強中心城區及縣城的交通管理，做好交通信號控制和標識系統信息化建設，進一步完善交通標志標線、安全護欄、交通監控、公交站臺等基礎設施建設，規范停車秩序，提高停車配建標準，整治規范三輪車，規范摩托車行駛，嚴格駕駛員牌照發放及管理制度，加強交通安全宣傳教育，不斷提高群眾遵守交通規則的意識。

    4.超前謀劃發展水路運輸和航空運輸，建設以汕尾港口群為龍頭的水路運輸體系，推動區域合作和產業發展。加快深水海港規劃建設，整合鲘門港、汕尾港、汕尾新港、甲子港等港口資源，加強與香港、深圳等游輪母港合作。積極支持航運企業調整結構，整合資源，兼并重組，加強合作，支持大型航運企業集團進入汕尾市場。利用原汕尾港澳船務公司經營汕尾至香港的海上客運業務平臺（該公司有1000噸級客運碼頭一座，東西聯檢廳大樓、旅客廣場等配套設施）引進有實力的航運企業恢復經營汕尾至香港的航線。發展水上交通，利用現有碼頭資源，在品清湖、遮浪、捷勝、鲘門等規劃建設一批游艇碼頭，開通旅游航線，盤活旅游資源。保留海豐城東機場選址，相關規劃建設做好預留。

   （二）多措并舉加大交通基礎設施建設投入

    1.積極向上爭取資金扶持。一方面，通過積極爭取更多的項目納入國家和省計劃籠子，以項目為盤子承接上級配套資金。另一方面，根據汕尾本地實際，在政策允許的范圍內，爭取上級部門對我市欠發達地區進行資金的傾斜支持，并提高補助標準，比如，爭取省交通廳將我市各縣（市、區）公路建設補助調整為按少數民族縣、原中央蘇區及省重點扶貧縣的標準，提高交通養路費切塊包干投資基數（交通六費替代性收入返還基數）等等。

2.發揮市級財政基礎性作用。充分發揮市級財政在大交通基礎設施項目建設資金上的基礎配置和引導作用。建議市財政優先安排資金投入，并與地區生產總值（即GDP）增長率掛鉤相應等比提高；要從財政資金、土地收益和政府資源中優先安排資金投入交通項目建設，重點保障項目前期經費和在建項目投入。建議市、縣兩級財政把交通基礎設施建設資金列入年度預算，各按財政可支配收入一定比例投入交通基礎設施建設，今后每年預算投入比例要與地區生產總值（即GDP）增長率掛鉤相應等比提高。國、省道建設項目除上級補助外，配套資金由市、縣（市、區）兩級政府負擔；縣（鄉）村道建設項目，配套資金各縣（市、區）自籌解決。

  3.開發可經營性資源。探索實施“以地補路”政策，通過土地資產開發，增加“造血”功能。以支持交通建設和持續運營為出發點，做好交通項目土地綜合開發規劃，重點包括投資規模、效益分析、開發時序、土地規模、土地供應政策等要素，政府在城市規劃、土地利用規劃、土地規模及其利用政策上給予支持，按照市場化、集約化原則，依法合規組織投資開發。通過交通基礎設施項目規劃、布局和開發，促使沿線土地升值最大化。具體做法是將道路用地外一定范圍內的土地實行統一征遷，作為商住開發用地進行公開拍賣，以及加強對沿線加油站、通信管槽、戶外廣告等特許經營權的多元化經營管理，對港口經營權、其他國有控股資產等進行專營權拍賣，所籌集的資金全額用于交通建設。

4.建立投融資公司。“十三五”期間，我市交通基礎設施建設投資規模日益擴大，單一依靠政府財政投入來源，難于保障建設資金長期穩定投入，而且容易出現因資金問題導致交通項目建設不能持續推進。因此建議市政府借鑒惠州、東莞等市的成功經驗，組建汕尾市交通建設投資有限公司，可以有效地盤活現有交通行業國有存量資產，拓寬投融資渠道，充分利用資本運營工具，采用市場化運作模式，實現“融資-投資-建設-運營-回收-再投資”的滾動發展，建立交通基礎設施建設資金長期投入機制，按省確定的“省市共建”模式重點解決高速公路和國省道干線公路等項目的市、縣出資資金問題。針對我市實際，建議市交通建設投資公司采取國有獨資有限責任公司模式，出資人為市國資委，行業管理單位為市交通運輸局。將市交通運輸局、市國資委、市公路局、市港務局等交通系統國有全資公司和可運作資源等所有從事交通運輸事業的企業和可運作資源（包括股份物業等）劃歸交投公司，依托政府不斷投入和扶持，實現多元化經營，通過自身造血功能實現良性經營。

 5.構建多元化投資格局。爭取銀行、金融機構支持，爭取社會、民間資本參與，多渠道籌措項目建設資金，減少交通項目對政府財政的依賴，實現政府、市場、社會等多元主體之間的良性互動。政府和社會資本合作模式（PPP）投資風險低、社會關注度高，省政府今年7月份出臺了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，我市當前有4個項目采用PPP運作模式，其中包括了市政道路項目。調研組建議市委市政府重視PPP模式，并在鐵路、公路、城市軌道交通等交通基礎設施建設上加以探索運用。建議市財政部門抓好交通基礎設施PPP項目的儲備和評估篩選工作，優先選擇收益比較穩定、投資規模比較大、長期合同關系比較清楚的項目進行試點。

（三）強化交通基礎設施建設前期工作

 1.優先保障用地。用地規模和指標優先向交通基礎設施重點項目傾斜，對列入土地利用總體規劃的交通基礎設施項目在不涉及占用基本農田時，可按符合土地利用總體規劃辦理建設用地審批手續。國土部門要加快建設用地預審工作并及時出具建設項目預審意見，完善征收安置用地報批手續，征收安置用地可與基礎設施項目工程用地一并報批，在符合土地利用總體規劃的前提下核定征收安置地規模，建設項目選址意見書由市規劃部門出具。統籌解決留用地問題，對因征收農村集體經濟組織土地需要安排留用地的，建議由市國土資源局統籌安排用地指標。

 2.做好征地工作。交通基礎設施建設用地涉及各方面的利益調整，必須嚴把政策關、程序關。一是制定公平合理的補償政策和標準，依法依規一步補償到位，補償安置操作過程要公平公正，充分保障被拆遷戶的利益；二是深入宣傳項目建設的重大意義及給群眾帶來的實惠。把工程概況、有關征拆政策、補償標準、安置等政策宣傳到家喻戶曉，爭取群眾對拆遷工作的支持和配合；三是實行征地拆遷“陽光”操作，增加工作透明度。凡涉及征拆群眾的房屋拆遷政策、被拆遷房屋細況、補償評估價格、補償安置方式等，要進行公示，尊重群眾意愿，吸納被拆遷戶的合理意見和要求，保障拆遷戶的合法權益。

3.做好立項申報。廣辟信息渠道，善于捕捉國家、省投資信息，準確把握國家投資方向和重點，找準國家政策與本地實際的結合點和切入點，有針對性地研究工作方案和具體措施，有的放矢地謀劃和組織一批符合國家、省投資政策和投資方向的項目，爭取更多的項目納入國家和省計劃籠子。做好項目前期工作，重點做好規劃、土地、環評等手續的辦理和可研、初設、評審等前期工作。當前要抓好深汕高速公路（汕尾段）拓寬改造項目、沿海快速通道（汕尾市區至陸豐段新建工程）建設項目列入省近期公路建設計劃。

4.加快項目審批。以我市開展政務整治為契機，相關部門在項目審批過程中應簡化審批程序，縮短審批時間，建立基礎設施項目審批工作的跟蹤落實制度，健全部門審批綠色通道制度，不斷提高我市政務效率和優化營商環境。

（四）強化交通基礎設施建設保障機制

 應該說，當前我市交通基礎設施建設已進入關鍵階段，任務艱巨繁重，除了強化一般性工作機制之外，建議市委、市政府采取超常規的做法，在3-5年內分階段在全市開展交通建設大會戰，集全市之力推進交通基礎設施建設。建議成立汕尾市交通建設大會戰工作領導小組，由市長任組長，分管副市長任副組長，各縣（市、區）政府和市交通等有關部門主要領導為成員，負責全市加快交通基礎設施建設的組織、統籌、協調、服務和保障工作，研究解決實際問題，確保全市加快推進交通基礎設施建設工作有序開展。制定市交通建設大會戰《實施方案》，將未來3-5年交通基礎設施建設重點、難點項目（包括征地拆遷、新建項目、改造項目）納入交通建設大會戰工作要點，明確項目的責任主體和具體時限要求。交通職能部門要強化項目的主體責任意識，主動協調市直各相關職能部門按各自職責，要勇于擔當，積極作為，及時做好項目的立項、用地、環評、資金配套等前期工作的組件上報；項目所在縣（市、區）負責征地拆遷工作，配合推進項目各項前期工作，落實項目建設應承擔的各項工作任務。市交通建設領導小組應建立和完善督查問責機制，對項目施工過程進行全程督查，及時發現問題，督查整改，對個別整改不到位的單位或個人進行問責，確保項目順利建設。